▲ 강혜경 울산 중구의회 행정자치위원장
지금부터 만 48년 전인 1973년 6월 28일자 조선일보 8면에 실린 기사 제목은 `9개 도시 그린벨트 추가지정`이다. 이 9개 도시 속에 울산이 포함되어 있었다. 당시 기초시인 울산시에 결정된 개발제한구역 면적은 68.7㎢, 울주군은 214.9㎢로 합계 283.6㎢나 되었다. 개발제한구역 위치는 당시 울산시와 울주군 경계 부분이었다. 이때 울산과 함께 지정된 곳은 대전, 춘천, 청주, 전주, 마산과 진해, 진주, 충무 등 모두 9개 권역이었다.
최초 지정 당시 개발제한구역 지정목적은 `도시의 무질서한 평면확산을 막고 도시 주변의 자연환경을 보전하기 위한 것이었다. 이후 1971년 12월 부산, 수원, 안양지역부터 지정되기 시작했고 울산이 개발제한구역으로 지정된 1973년 당시에는 전국적으로 17개 시, 38개 군, 185개 읍이 이에 포함돼 남한 면적의 5%나 되는 무려 5천62㎢가 개발제한 지역에 묶였다.
이후 김대중 정부 들어 개발제한구역 제도가 크게 바뀌었다. 1999년 7월 22일에 발표된 정부의 개발제한구역 재조정 방안을 보면, 서울과 6대 광역시를 제외한 진주, 여수, 제주, 춘천, 청주, 전주, 통영의 7개 권역은 전면 해제가 결정되었다. 이런 움직임은 1990년대 중반 이후 본격화되는데, 2002년 월드컵 구장 건설부지 등 공공시설 용지로 개발제한구역 이용이 허용되고, 90평까지 기존 건축물의 증ㆍ개축을 허용하는 등의 개발제한구역 해제를 위한 전조 현상이 있었다. 그런데 이 시기와 겹치는 1997년 7월 15일 자로 우리 울산은 기초시에서 광역시로 승격하면서 그 2년 후에 전격 시행된 개발제한구역 전면 해제 대상에서 제외되었고, 결국 원전단지가 있는 서생면 일원과 취락지역만 해제가 되어 현재까지 269.87㎢의 개발제한구역이 남아 있다.
개발제한구역 지정 반세기가 목전인 지금 울산시는 개발제한구역 때문에 "도시의 평면확산"이 가로막힌 것은 물론, 역설적으로 주변의 자연환경은 너무 잘 보존되고 있어서 문제다. 즉, 개발제한구역의 안쪽에 해당하는 남구, 중구, 동구 등의 도심지는 개발 가용지가 거의 소진되어서 대규모 신규 개발은 대부분 개발제한구역 너머 울주군이나 북구 등의 외곽지역에서 벌어지고 있다. 개발제한구역 중에 생태자연도가 낮은 훼손지는 LH나 울산도시공사가 시행하는 공공개발이 일부 진행되고 있지만, 울산시 전체의 발전을 아우르는 합리적 개발이라고 하기는 힘들다.
울산시는 2021년 10월까지 71개월 연속으로 인구가 감소하고 있다. 이 수치는 도시의 무분별한 확장이 아니라 울산 소멸을 걱정하는 시대가 되었음을 확인시켜준다. 도시계획은 법령에 의해서 매 5년마다 기본계획과 재정비계획을 새로 가다듬는다. 그 이유는 명확하다. 도시는 살아있는 유기체와 같아서 끊임없이 변화하고 있기 때문에 이를 반영해야만 하기 때문이다. 그래서 도시계획은 완성이 없다고도 한다.
울산광역시 중구는 또 어떤가. 2021년 현재 중구는 행정구역 면적 37.06㎢ 중 17.91㎢가 개발제한구역으로 행정구역 전체 면적의 무려 48.3%나 된다, 울산시민이면 대부분 알고 있듯이 중구는 울산광역시의 모태로 1960년대 말까지 울산의 중심역할을 했다. 1970년에 시작된 관공서와 상업기능의 신시가지 이전에 이어서 철도역과 버스터미널이 빠져나가더니, 1997년 광역시 승격 후에는 현대자동차와 효문공단이 모두 북구로 편입되고 말았다. 우리나라 최대의 국가산업단지가 있는 울산이지만 중구는 공업지역 자체가 없다. 그런데, 개발제한구역은 중구 전체의 절반이나 되어서 발전을 가로막고 있다.
울산의 기존 시가지와 주변부를 가로막고 있는 개발제한구역이야말로 도시팽창이 아니라 울산발전을 가로막고 있는 최대의 장애물이다. 개발제한구역 때문에 기존 시가지는 숨이 막히고, 외곽부에서는 난개발이 일어나고 있다. 이는 다른 특ㆍ광역시와 달리 울산의 개발제한구역이 도시 중앙부에 자리잡고 있기 때문이다. 도입 목적을 상실한데다가 행정구역 경계가 아닌 도시 한 가운데 위치한 개발제한구역을 전면해제하지 않는다면 울산의 미래는 없다.