김남근 의원, 코스피5천 위해 국민연금의 적극적 수탁자 책임 활동 촉구

금융위원장, 스튜어드십코드에 대한 개정작업과 이행점검 강화 방안 추진 답변

- 국민연금의 수탁자 책임 활동, 대상 제한적이고 대부분 비공개… 사실상 유명무실

- 국민연금, 국민자산의 공적 운용자로서 자본시장 신뢰 회복의 중심축이 되어야

- 이억원 금융위원장, “스튜어드십코드 개정 및 이행점검 강화 추진할 것”

상장회사 지배구조개선을 위해 상법을 개정했으나, 코스피5000 시대를 달성하기 위해선 지배구조개선 활동을 할 기관투자자의 활동이 필요한 상황이다. 국민연금기금은 2024년 말 기준 약 1,212.9조 원 규모의 기금 적립금을 운용하는 국내 최대 기관투자자로 국민연금기금의 의결권 행사와 주주 관여활동은 단일 투자행위를 넘어 한국 자본시장의 규율 메커니즘을 형성하고, 기업지배구조의 개선 방향을 결정짓는 공적 영향력을 지닌다.

그러나 2018년 국민연금기금이 수탁자 책임 활동(스튜어드십코드) 도입 이후 6년이 지났지만 실제 주주 관여활동을 분석한 결과 국민연금의 수탁자 책임 활동은 제도적 기반에 비해 여전히 소극적이라는 지적이 제기됐다. 관여활동 대상은 제한적이고, 활동은 비공개 중심으로 진행되며, 협력적 관여가 사실상 금지되어 있고, 경영참여형 주주활동은 법적 불확실성으로 봉쇄되어 있다는 것이다.

지난 20일 국회 정무위원회에서 열린 금융위원회 대상 국정감사에서 김남근 의원(서울 성북을, 정무위원회)은 국민연금의 수탁자 책임 활동 수준은 여전히 ‘준수 선언 단계’에 머물러 있다고 질타했다. 제도의 외형은 갖추었으나, 실질적 관여력과 국민 신뢰는 부족하다는 것이다. 이는 일본 주식시장 활성화에 일본 GPIF(Government Pension Investment Fund) 및 기관투자자의 적극적 수탁자 책임 활동이 크게 기여했던 점과 비교된다.

김남근 의원이 국민연금공단으로부터 제출받은 자료에 따르면, 2020년부터 2024년까지 국민연금기금은 총 120개 기업에 대해 중점관리사안 관련 주주 관여활동을 실시했다. 2024년말 기준 관여활동 대상 기업은 40개로, 국민연금기금의 당해 연도 주식투자기업 1,173개 대비 약 3.4%, 5% 이상 지분 보유 기업 265개 대비 약 15.1% 수준에 불과했다. 같은 해 의결권 행사 756회(주주총회 기준)와 비교하면 5.2% 수준이었다.

이는 현행 「국민연금기금 수탁자 책임 활동에 대한 지침」에 중점관리사안 관련 관여활동 대상을 기금 지분율 5% 또는 기금 보유비중 1% 이상 기업에 한정되기 때문이다(제14조 제1항). 관여활동 사유가 되는 중점관리사안 역시 ▴기업의 배당정책 수립, ▴임원 보수한도 적정성, ▴법령상 위반 우려로 기업가치 훼손 내지 주주가치 침해 사안, ▴지속적 반대의결권 행사에도 개선이 없는 사안, ▴기후변화 관련 위험 관리가 필요한 사안, ▴산업안전 관련 위험 관리가 필요한 사안 등 6개로 제한된다. 정책보유주식(지배주주와의 관계유지 목적 보유), 자사주 활용을 통한 지배구조 왜곡, 모·자회사 이중상장 등 국내 고유의 지배구조 관련 리스크는 중점관리 항목에서 빠져 있다.

2020년~2024년 주주 관여활동 대상 120개 기업 중 공개중점관리기업으로 지정된 사례는 단 2곳에 불과했다. 비공개중점관리기업으로 선정된 사례도 29곳에 그쳤다. 국민연금기금의 관여활동이 대부분 비공개로 진행되고, 단계별 소요 시간도 최소 1년이기 때문에 어느 기업을 대상으로 관여활동을 하는지 확인이 어려운 구조다.

경영참여형 활동이나 협력적 관여활동도 거의 전무한 수준이다. 예컨대 국민연금기금은 합리적인 배당정책을 수립하지 않거나 합리적인 배당정책에 따라 배당을 하지 않는 경우 주주 관여활동 시행하고 있는데, 현행 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 단기매매차익 환수 등 법률적 제약으로 인해 경영참여형 관여활동은 이뤄지지 않았다. 일본 사례에서 확인되는 PBR 1이상, ROE 8% 이상 유지 등과 같은 정량적 기준은 요구할 엄두조차 못내는 것이다.

기관투자자가 최대주주와 비교해 지분을 적게 보유하기 때문에 이를 보완할 수단으로 기관투자자 간 협력적 관여활동이 적극 요구되지만 실적은 전혀 없었다. 현행 「국민연금기금 수탁자 책임활동에 관한 지침」에 국내외 기관투자자와 협력하기 위해 노력해야 한다는 규정(제32조)하고 있지만 유명무실한 것이다. 역시 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 공동보유자 주식 대량보유 사전 보고의무 등 법률적 리스크가 협력적 관여활동을 가로막는 것이다. 영국의 경우 2010년 스튜어드십코드 제정판부터 협력적 관여활동을 강조했고, 일본의 경우 2017년 1차 스튜어드십코드 개정 시 협력적 관여활동에 관한 원칙을 추가했고, 최근 3차 개정(2025.6)에서는 협력적 관여활동의 촉진을 주요 과제로 다루고 있다.

김남근 의원은 국민연금은 단순한 ‘투자기관’이 아니라 국민자산의 공적 운용자로서 자본시장 신뢰 회복의 중심축이 되어야 함을 지적하면서, 향후 국민연금기금과 위탁운용사의 스튜어드십코드 이행 점검 및 평가 제도가 반드시 도입되어야 한다고 강조했다.

이러한 김남근 의원의 지적과 질의에 대해 이억원 금융위원회 위원장은 스튜어드십코드에 대한 개정작업과 이행점검 강화 방안을 추진하겠다고 답변했다. “범위라든지 적용 대상 등을 다시 되짚어보고 개정작업을 추진하겠다”며, “이행점검을 어떻게 할 수 있는지에 대해서도 제도 개선으로 함께 살펴보겠다”는 것이다.

한편, 이날 김남근 의원은 현행 스튜어드십 코드의 한계점을 보완하기 위해 일본 등 해외 성공사례를 적극적으로 참고해야 한다고 지적했다. 일본 정부는 2014년부터 기업 거버넌스 개혁을 적극적으로 추진하며 스튜어드십 코드 및 거버넌스 코드를 도입했고, 기업 거버넌스 개선을 목표로 거래소 상장유지 조건을 강화했는데, 이는 일본 자본시장 개혁의 핵심적인 성공 요인 중 하나로 평가받고 있다. (끝)